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提高法规案审议质量的几点思考

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制定地方性法规是有立法权人大及其常委会的一项重要职权。地方性法规的制定实施,对一个地方的经济社会管理和发展起到了重要作用。立法法对地方性法规的制定只是在制定的权限和程序上作了规定,但对如何提高地方立法的质量,提高人大常委会的审议水平和建立怎样的审议机制并未有明确具体规定,需要进一步研究和完善。

    一、审议法规案前的准备。法规案提请人大常委会审议前的准备工作是提高审议质量,做好审议工作的重要环节,不可忽视。为取得较好的审议效果,充分发挥常委会组成人员在立法制定中的作用,围绕着法规案的审议,在提请前可以从以下几方面做好审议前的准备工作。一是有针对性地开展法制讲座。根据拟提请人大常委会审议的法规案内容,如审议房屋登记条例法规前,可适当地安排《物权法》法律知识的讲座,着重给常委会委员讲述有关不动产登记方面的规定,让常委会委员了解国家有关房屋登记的不同类型及其要求。通过讲座,让常委会委员更多熟悉了解法规案所涉及的管理领域具体情况,从宏观上为常委会委员审议法规案提供业务上的指导。二是组织调研或者视察。根据拟提请审议的法规案内容,组织常委会委员开展视察或者调研活动,如审议出租汽车管理条例法规案,就可以组织常委会委员对出租汽车行业管理、运营等情况进行视察或者调研,通过亲身体验和感受,了解掌握该行业发展情况、管理现状、存在问题,为审议寻找突破口,从微观上为常委会委员提供第一手的情况资料。三是法规案草案提前交至常委会委员手里。提请审议的法规案草案至少应在会前的7日交到常委会组成人员手里,给常委会组成人员充分的阅读和审议的准备时间。

    二、审议法规案的发言。常委会委员审议发言是修改完善法规案的实质所在,因此,要充分发挥委员们审议法规案的积极性和主动性,确保法规案审议时议深审透。一是科学合理地安排审议的时间。对法规 案审议的时间要相对集中安排,一般单件法规案审议的时间应当不少于2小时;有的法规案涉及的面广、情况复杂、条文较多的,安排审议的时间应该更多些。总之,凡涉及法规案审议的,要科学合理地安排审议的时间,使每位常委会组成人员都有发言的机会。二是审议时引入辩论机制。倡导在常委会审议中发表不同的观点、意见和修改方案,倡导开展辩论,通过辩论找出最佳的解决方案,为会后有关机构修改法规案指明方向。要支持常委会审议中不同意见的争辩,主持人可在较多委员发表意见的基础上进行归纳总结,形成常委会的审议意见。三是正确引导常委会组成人员发言。在分组审议发言时,委员的发言要具体化,防止就某方面的问题泛泛而谈,大而化之,空洞无物。具体审议时的发言应从以下方面着手。第一,就法规案草案的具体条款如何修改提出意见或者提出修改的方向;第二,就法规案草案不完善的地方提出需要补充完善的内容;第三,就法规案草案不合法或者不可行、无法具体操作的内容提出删、减的意见和建议。

    三、分组审议的规范。法规案审议的节点往往是放在分组会议上进行,当然,有时也会在大会上安排联席发言,但最多的还是分组审议的形式进行。分组审议常出现的问题表现在:一是出席率不高。在举行大会时,因常委会往往要求较高,为确保法定的出席人数,原则上是不得请假,但到了分组审议时,一些委员尤其是不驻会的委员往往请假处理其他公务。另外,在常委会会议期间如果有法规案付之表决,有关专门委员会和法工委人员就会在分组审议时另行开会,修改有关文件。常委会会议期间的主任会议和法制委员会会议时常也会安排在分组审议的后半段进行。上述情况,客观上都会影响到分组审议委员的出席率和审议的效果。二是审议发言的规则要求不明确。由于委员的审议发言不要求书面材料,往往会造成有的委员发言不能紧扣审议的主题,再加上个别的委员对感兴趣的话题发表感慨、感悟,把有限的审议时间浪费掉,其他委员想发言又没有了时间,这样势必会造成审议质量的下降,召集人因缺乏明确的规则要求,有时碍于情面也不好制止,分组审议就难以形成较为集中统一的意见,所以,对分组审议应当进行规范,对会议出席、发言等提出明确具体的规范要求,确立分组审议的法律地位,实现分组审议的制度化、法制化、规范化,使其成为常委会集体行使审议权的重要途径。

    四、法规案审次的决定。法规案的审次要根据法规案本身以及审议时的具体情况来决定,适当地确定某一法规案的审次,既关系到法规案的审议质量,也关系到常委会的工作效率。审次的确定一般是由有关专门委员会在法规案的审议意见报告中提出建议,由法制委员会根据常委会的审议情况在审议报告中予以确认,经人大常委会主任会议讨论决定。确定法规案的审次一般要把握以下原则:一是新制定法规,一般实行两审制。初次审议中意见较为一致的,可在二审后同次会议交付表决;审议问题较多,争议大,修改的内容也多,宜在二审后下次会议交付表决。对采用简化体例若干规定决定的法规案,基本上是一审后即交付表决。二是修改法规案,采用修订草案方式的,一般均实行两审制;采用修正案草案方式的,审次要根据修改的内容多少、量的大小、难度情况等来决定。可以一审即交付表决,也可以二审后表决。三是废止法规案,一般是常委会一次审议后即付之表决。

    总之,提高法规案审议质量有许多方面的工作值得研究和探索,只有真正地让常委会组成人员成为的立法主体,发挥其的作用,才能实现由专家学者和相关机构主导立法向常委会组成人员主导立法的转变,进而提高法规案的审议质量,提高常委会的立法水平。

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