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善用市、县两级人大预算审查监督权

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随着部门预算建立、政府收支分类改革、预算公开进程的不断推进,财政预算从原来的看不懂说不清的尴尬状态正逐渐向规范、有序、明晰性转变,吸引了越来越多普通民众关注的目光。特别是市、县两级预算工作,与普通民众衣食住行相关度很高,普通民众更为关注。因此在新形势下,作为法定的地方预算审查监督机关,市、县两级人大应结合自身特点,善用预算审查监督权,积极作为。

    一、市、县两级人大在预算监督体系中的特点

    从监督地位看,市、县两级人大在人大工作体系中属于基础部分。基础部分工作做扎实了,有利于人大整体工作向前推进。特别是市一级人大,上有全国、省级人大,下有县、乡两级人大机构,承上启下,监督的经验可向下推广,向上提供素材。从监督效果看,市、县两级人大出台措施便利,先行先试效果较好,与上级人大比起来,调整的空间、缓冲的余地都有一定的灵活性。现行的预算监督法规,其中原则性条款不少,基层人大对此操作实践面临一定的难度。但是基层人大只要愿为、善为,寻求多方理解和支持,预算监督创新实践的机会也比较多,特别是市一级人大中,有一部分较大的市具有制定地方性法规的权力。如果这些较大的市结合本地实际,在不同上位法相抵触的情况下,有效行使预算监督立法权,无疑对促进民主法制建设能发挥积极作用。从监督的内容看,市、县两级人大预算监督的题材丰富,监督的链条短,监督时效性强。由于监督内容的直观易见,地域内普通公众参与监督的积极性也易于调动。在邻近地区,成功的预算监督做法在一定程度上能产生共振、协同效应,易于借鉴和推广。

    二、市、县两级人大预算审查监督中较为突出的矛盾和困难

    近年来,随着民主法制建设深入,市、县两级人大按照中央和上级人大的要求,对预算监督开展了一系列积极探索和实践,取得了新成效。如河南焦作市的全面公共财政改革、浙江温岭的参与式预算、上海闵行区的绩效预算对市、县人大起到了良好的借鉴和示范作用。在监督运用信息化成果方面,广东省地级市、四川省部分市县等地人大开展的预算执行在线监督都已开展多年。但客观地讲,市县级人大预算审查监督还存在一些较为突出的矛盾和困难,需要重视和解决。

    一是预算审查监督的专业力量比较薄弱。在实务工作中,市、县两级人大面对庞大的上亿、几十亿财政资金,几十家乃至上百家的行政事业单位,为数不少的政府项目,缺乏足够的专业力量开展经常性监督。当然,这种情况并非市、县二级人大所独有。从已经成立预算工委的全国人大和部分省级人大人员配备情况看,全国人大预工委二十多人,省级预工委一般只有几个人。至于省以下的预算审查监督日常工作,多数仍由财经委承担,市、县人大财经委一般只有几个人,有的还是一人委。此外,市、县两级人大常委会的财经委作为财政预算的专门监督机构,对其中的组成人员并无学历、专业、职称上的法定要求,专业培训和业务考试也无系统化渠道。

    从市、县人大代表构成看,代表来自社会各阶层,其中不乏精通财税业务的专业人员,但是市、县人大的代表小组是按地域划分的,并没有金融、财税等专业组,人大代表中的有生力量没能充分运用,不能说是一个缺憾。

    二是提供给市、县人大代表的预算编制资料不够细化。从2007年实行收支分类改革以来,各级政府已逐步形成一套既适合国情又符合国际通行做法,较为规范合理的政府收支分类体系。通俗地讲,当前政府公共预算编制内容分为三个账本:分别是预算收入账、预算支出功能分类账和预算支出经济分类账。其中:预算收入账,从上到下共有类、款、项、目四级科目,能全面完整地反映财政收入情况。预算支出功能分类账有类、款、项三级科目,预算支出经济分类账有类、款两级科目,两套账相结合,能准确、多维定位每一笔支出。尤其是预算支出经济分类账,是财政预算管理和财务经济分析的重要工具和手段,社会普遍关注的三公消费就包括在这个账本中。但由于新的《预算法》修改案尚未通过,基层人大监督内容并没有与政府的收支分类改革同步进展。市、县两级政府一般向人大报告的总预算和本级预算草案是预算收入账和预算支出功能分类账,一般列到大类。人大代表在审议预算报告时看到的一般是20多个类级收支总数,而具体体现其使用的300多个款级500多个项级的财政资金,法律缺乏严格、明确的规定。特别是重点支出的款、项科目不详细,代表们审查监督落到实处就比较困难。

    三是市、县人大监督预算执行存在薄弱环节。监督预算执行是人大的一项重要工作。目前市、县人大监督预算执行存在如下问题和矛盾:其一,追加预算多。由于政府在提交人代会审查批准的本级支出预算中,只有当年可用财力安排的支出,而上级专项补助资金和上年结转资金往往没有编入年初预算,这些资金在执行中追加造成预算调整金额大。此外,年初预算中还有相当一部分资金并没有落实到具体的部门和项目上,以保留预算的形式出现,在执行中再追加到具体使用的部门和项目。以上情况导致预算调整数和年初预算差异不小。其二,对专项资金绩效考核不到位。行政事业单位的支出分为基本支出和项目支出两块。基本支出按人头、车辆进行定额管理,比较规范,但项目支出中的专项资金绩效考核是监督中的难点。目前,由部门管理和使用的专项资金项目较多,形成原因复杂,功能重叠,历史跨度大,对项目绩效考核是个挑战。其中,更有一些切块管理的二次分配专项资金缺乏有效监督。预算的本意是切块部分专项资金给发改、教育、科技、农业等一级预算部门,确保资金使用的自主性、机动性,对项目安排可以更为专业。但部分资金使用论证晚,支付进度慢,资金使用效果打折。

    三、关于市、县两级人大善用预算审查监督权的思考

    依法审查批准本级政府预算并监督其执行,是宪法、预算法、监督法等法律赋予地方各级人大及其常委会的一项重要职权。市、县两级人大应切实行使好人民赋予的权力,以求实效。

  (一)开拓务实,不断加强预算监督力量建设

    加强人大自身专业力量建设。应分三个层次加强:一是充实市、县人大专门预算审查监督工作机构,辅助人大行使权力。要选择具备一定财经专业知识与法律知识的人员加强财经工委。这不仅是制度方面的配套需要,更是弥补我国人大代表预算专业知识缺陷的现实需要。二是发挥人大财经工委委员的作用。在主要的经济委、局、部分高校和会计事务所等中介机构聘请一定数量懂经济、熟悉预算工作的同志为财经工委委员或成立咨询组,组织他们参加人大财经工作的视察、调研等活动。三是加强人大常委会组成人员及人大代表财经业务知识培训,提高履职能力。

    积极发挥审计部门的作用。监督法第十九条、第二十条对地方人大常委会如何加强审计监督作了明确规定。 市、县人大应将人大预算审查监督和行政审计监督结合起来,发挥审计强大的专业力量。一是认真听取审计专题汇报。市人大常委会在审议审计工作报告、听取审议意见执行情况时,安排相关工委专门听取审计整改情况专题汇报。二是积极支持审计整改回头看。要求审计局把上年审计问题的整改落实情况,作为每年同级审的一项必审内容。三是助力其它财政收支和专项资金审计。除听取同级审报告外,应积极支持审计局开展其他财政收支及专项资金审计。四是责成财经工委跟踪调研督办。市、县人大对审计报告中反映的重大、突出的预算执行问题,要求财经委根据监督法跟踪督办,落实责任。

    (二)点面结合,推动人大预算监督从程序审向实质审转变

    在预算编制环节。一是提前介入预算编制。人大财经委应积极参加同级政府的财税、审计工作会议和部门预算布置会,掌握相关资料,并就完善预算编制和报送内容、明确预算上报时间与财政部门进行沟通,并以人大发文的形式对政府作出要求。二是选择部分部门预算深入调研。人大常委会在预算初审工作中,不仅要从面上了解、审查总预算,将意见积极反馈给政府处理、落实,更要积极安排人大财经工委对部门预算抽审,对预算编制的质量进行评估。应在人代会召开前,由财经工委牵头,抽调相关人员,选择部分重点部门开展预算编制调研,既有助于夯实预算编制基础工作质量,又达到人大预算监督练兵的效果。三是建立和完善人代会审议意见的反馈制度。市、县人代会期间,计划预算审查委员会、各代表团、人大代表在人代会期间提出的预算审议意见和建议,大会主席团应安排政府有关部门列席旁听,并有专人负责整理,登记编号,在会中、会后及时向计划预算审查委员会、人大代表反馈,并形成制度。人代会通过的预算审查报告、预算决议中提出的建议,会后人大常委会应安排财经工委跟踪监督。

    在预算执行的监督环节。一是对部门预算执行情况开展抽查。在抽审中,重点关注专项资金、代编项目支出、用途笼统的部门项目支出。在实践工作中,人大预算监督应积极发挥财政部门自身的财经监督力量,支持、督促市、县财政按照财政部的要求开展预算绩效管理,尽快建立预算编制有目标,预算执行有监控,预算完成有评价,评价结果有反馈,反馈结果有应用的全过程预算绩效管理机制。二是对预算调整项目延伸抽审。市、县人大对政府提交的预算调整方案,要慎重对待,认真审查,有效维护预算的严肃性。在实际工作中,超收收入安排支出、上级补助财力比年初增加部分所安排的支出,是造成预算约束力不强的重要原因之一。对此类项目,人大应适时开展调研和抽审,关注其调整的目的和用途、资金来源、调整程序和手续,促进资金科学使用、杜绝跑冒滴漏。同时,应积极要求同级财政编制综合预算,将上级补助财力中比较固定的部分编入年初预算。三是健全情况通报和会议分析制度。人大预算工作机构要与政府财政部门加强联系,建立情况通报制度,将预算审查监督融入经常性工作之中。市、县人大应在每季召开经济形势分析会,邀请政府有关部门负责人和专家学者、人大代表出席会议,着重分析财政预算执行情况及存在的问题,加强动态监督。

    (三)增强预算工作透明度,推动公民参与预算工作

    当前,公共财政建设进程不断推进,市、县一级的部门预算编制水平提高很快,市、县人大推动预算公开的客观条件日趋成熟。市、县人大应在以下工作使力:一是督促财政部门进一步细化项目。对于一般支出项目应细化到款,重点支出细化到项。做到预算报告表述简洁,必要附件提供充分,重要问题说明清楚。二是应逐步推动部门预算上人代会。让人大代表拿到支出部门预算草案,看得到各部门的经费安排,解决人大代表与政府之间的预算透明问题。三是向社会公开。应充分运用现代化的信息手段,不断扩大预算的公开范围,从总预算公开向部门预算公开延伸,争取让社会、让普通公众都能看到预算,清楚预算资金的安排情况,并要积极推行决算公开,让公众知道政府花钱的最终结果。在此基础上,推进公开内容不断细化,切实保证群众的知情权、监督权。四是逐步有序地推动公民参与预算。对于政府拟安排的部分民生资金,市、县人大在同级党委的领导和支持下,应借鉴外地先进经验,设计一套科学、理性的参与程序,在预算编审过程吸纳公民参与,提高政策制订和资金分配的科学性和民主性。

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